中国银行钟红：央行数字货币——全球竞争与合作新态势

近年来，各国不断加大在央行数字货币（CBDC）领域的研究开发和竞争力度。2022年2月，国际货币基金组织（IMF）发布报告认为，目前有近百个国家和地区正在研究CBDC，货币的历史正进入一个新的篇章。2022年3月9日，美国总统拜登签署行政令，敦促美联储考虑创建数字美元的可能性，该举措被认为是美国改变以往对CBDC不甚积极战略的一个新动向。竞争加剧的同时，主要国家和地区在CBDC领域的合作联盟也正在形成。2020年1月，欧盟、日本、加拿大、英国、瑞典和瑞士中央银行与国际清算银行（BIS）共同成立CBDC研究小组，评估CBDC的各种应用场景和方案选择。2020年10月，七国集团（G7）和BIS表示将积极协作开展各国CBDC互操作性和跨境交易等问题的研究；同月，IMF发布报告，指出有可能出现少数几种CBDC在全球竞争中形成货币区或货币联盟的情景。2021年10月，G7发布13项关于CBDC实施的公共政策原则，成为世界范围内首个CBDC技术类规范和行动准则，在一定程度上预示着央行数字货币竞争开始转向规则制定领域。2022年3月22日，BIS与新加坡、澳大利亚、马来西亚、南非四国央行合作创建了多种央行数字货币国际结算共享平台（MCBDCs），意味着各国对央行数字货币的研发应用布局进一步提速。

全球央行数字货币竞争与合作态势愈演愈烈，技术研发、规则制定和法律法规探讨加速推进。本文探讨全球央行数字货币竞争与合作驶入快车道的驱动因素和技术基础、最新态势及未来方向，以期为数字人民币的发展提供借鉴。

CBDC竞争加速的驱动因素和技术基础

多种因素驱动各国CBDC加速竞争

受金融服务数字化需求升级和疫情持续影响，各国不断重视CBDC的研发。随着数字经济的发展，金融服务的数字化需求不断显现和升级，金融服务的普惠性和高质量需求助推CBDC的创新发展。一是数字货币有助于实现普惠金融。传统金融服务在中小企业融资和低收入人群账户服务等领域存在较大缺口，数字货币的普及将提高金融普惠性。二是数字货币有助于降低成本，提高效率。流程化的传统金融服务存在服务效率低、收费高等问题，数字货币底层分布式账本技术（DLT）能够降低成本、提高效率，在跨境场景表现尤为突出。三是疫情增加了金融数字化的需求。新冠肺炎疫情期间，由于担心病毒通过现金传播，无接触支付需求激增；部分实体店铺在疫情期间关闭，电子商务活动激增，也推动安全、便捷、低成本和非接触的支付方式成为未来发展趋势。

私人数字货币蓬勃发展和大型科技公司进入支付领域，驱使央行加速发展CBDC。比特币、以太坊等加密货币迅速发展，市场投资规模日渐增加。加密货币属于投机性资产，无发行实体和信用背书，且因匿名交易难以监管，常被用于辅助洗钱、勒索软件攻击和其他金融犯罪。为了克服普通加密货币币值波动大和资源消耗大等问题，部分私营机构开发出数字稳定币，例如脸书（Facebook）提出的天秤币（Libra）计划引领了全球稳定币浪潮。大型科技公司进入垄断支付领域，不利于监管以及支付系统的安全和稳定。发展CBDC有助于央行在支付体系中扮演好竞争者、数据隐私保护者和完整性维护者三重角色，优化付款方式，提高支付效率，遏制现金非法交易，防范第三方支付机构崩溃风险，维护支付体系的安全与稳定。

打造更多元化、更开放的国际支付环境、争夺数字货币发展规则制定权，促使各国对CBDC研发热情持续高涨。各国央行纷纷通过公私合作、跨国合作等方式参与CBDC竞争，但其制度建设和发展规则仍未达成共识。数字经济时代的货币竞争仍将以主权货币为主，2022年1月美国大西洋理事会发布报告认为，数字货币或将削弱美元地位。率先成功推出CBDC的国家，不仅能在CBDC国际标准制定领域掌握先机和话语权，更能提升货币的国际地位，维护本国货币主权。

相对成熟的技术是CBDC竞争的基础

私人数字货币一直扮演着央行数字货币底层技术试验者的角色。自2008年中本聪提出比特币概念以来，私人数字货币快速发展，各项底层技术加速成熟，为各央行数字货币竞争与合作提供了坚实基础和重要保障。现阶段，各央行CBDC的竞争也代表了不同技术选择的竞争，将对未来CBDC的发展产生巨大影响。

设计方式选择：中心化还是去中心化。BIS对各央行的调查结果显示，各国央行在设计方式选择上基本达成两个方面的共识。一是批发场景使用去中心化的设计方式，最大限度提高结算清算效率，降低流动性占用成本。二是零售场景中心化和去中心化各有优势，央行可根据零售场景数量、基础设施信息处理能力、监管合规要求等方面来权衡设计方式。未来，各央行零售场景CBDC的竞争结果也将决定CBDC采取中心化还是去中心化的设计方案。对于中心化设计而言，CBDC的交易信息会被记录在中央银行货币系统的分类账上，终端用户在中心化的数字货币系统持有个人账户，进行数字货币存取及支付。对于去中心化而言，央行货币系统主要负责为数字货币的交易清算设立规则和要求，相应的交易信息则被记录在用户端或受监管的中介机构里，受监管的中介机构可以由商业银行或独立第三方运营商担任。在去中心化模式下，央行货币系统需要开发一种新的分散的基础设施，能够高效安全地处理支付清算，但将消耗大量资源，技术上对央行也是一种挑战。

技术路线选择：基于账户型还是代币型。账户型（Account Based）在转账时需要对应金融机构的账户体系，和现行商业银行账户体系的主要区别就是央行数字货币要求账户开在央行而不是商业银行。而代币型（Token Based）只需要有数字钱包即可。和物理现钞相比，CBDC对交易双方的鉴别真伪更加复杂和困难，交易中往往需要引入外部认证机制来验证真伪，会导致交易无法像现金一样实现100%的匿名性。匿名的程度取决于数字钱包注册信息的披露情况。

运营模式选择：单层还是双层。在单层模式中，中央银行执行支付系统中的所有功能，包括发行、分发以及与最终用户的交互，这对央行系统性能提出了极高的要求。而在双层模式中，中央银行负责发行，私营部门公司作为CBDC的中介运营。中介角色可以由金融机构担任，也可以由支付服务提供商和移动运营商等公司担任。该模式增加了一层额外的法律和操作复杂性，要求中央银行履行监督其他行为者的职责。

面向对象选择：零售型还是批发型。相较于发达经济体，新兴经济体有更强的动机来建立零售型CBDC，作为纸币的替代品和补充，而以新加坡、加拿大为代表的发达经济体则希望借助批发型CBDC打造国际金融中心。零售型CBDC的使用面向公众，主要目的是改善落后的小额结算情况，完善现有货币发行管理体系，提高金融包容度，发展普惠金融；批发型CBDC的使用限于中央银行和金融机构之间，不面向公众，主要目的是提升大额支付结算系统效率，增强安全性。

CBDC竞争与合作的最新态势

各国对CBDC的研发竞争呈不断加剧态势

部分国家已率先推出CBDC，有成功也有失败。成功案例方面。目前有多个国家或地区实现了CBDC的发行使用。例如，巴哈马央行于2019年12月启动零售型CBDC沙元（SD）项目试点，并于2020年10月宣布在全国范围内正式投入使用。沙元与巴哈马元挂钩，旨在提高支付效率、金融普惠性以及打击洗钱或非法经济活动，居民可在移动设备上使用央行授权的电子钱包进行支付。东加勒比货币联盟（ECCU）于2019年3月启动CBDC开发与测试，并于2021年3月正式推出DCash，成为首个推出CBDC的货币联盟。ECCU由八个国家组成，但DCash仅在圣基茨和尼维斯、安提瓜和巴布达、格林纳达及圣卢西亚四个国家使用。尼日利亚央行于2017年开始研发数字货币，2021年推出“e奈拉”，成为首个正式启用CBDC的非洲国家。

失败案例方面。厄瓜多尔央行和委内瑞拉央行在推出CBDC后不久即宣告失败。其中，厄瓜多尔央行于2014年推出迪内罗（DE），以美元计价，2015年投入使用。但由于政府主权债务违约，DE交易量仅为71.5万美元，占整个经济体货币量的万分之零点三，于2018年4月停止运行。委内瑞拉央行依托全球最大的原油探明储量，于2018年2月发行锚定原油的石油币（Petro）。虽然政府大力推行石油币的使用，但其在实际经济体系中的投入使用率较低，目前已基本宣告失败。

部分国家和地区加快研发试验或已推出CBDC试点，分为零售型和批发型两种。零售型CBDC方面。中国央行于2014年成立数字货币研究团队，2019年年末以来开始试点，试点场景不断扩大，开立钱包数量不断增加，CBDC理论研究和开发经验在国际上处于领先地位。瑞典央行于2020年2月启动基于区块链技术的E-Krona测试，当地居民可通过央行授权的电子钱包进行E-Krona的存取款及移动支付。韩国央行于2020年2月成立了专门的数字货币研究小组，基于当地电信公司Kakao的区块链平台发行CBDC，2021年8月进入试点系统建设阶段，预计2022年完成试点。巴西央行于2020年8月成立了研究数字货币发行的工作组，2021年5月对数字货币的目标、形式、支付体系、法律原则进行说明，2022年计划开展数字货币试点工作。土耳其央行于2021年9月宣布成立“数字土耳其里拉合作平台”，以研究引入土耳其里拉数字货币来补充现有支付基础设施的潜在好处，合作项目已完成概念验证阶段。印尼央行于2021年8月宣布将推出基于区块链的数字印尼卢比。泰国央行将于2022年底测试零售型央行数字货币。

批发型CBDC方面。加拿大央行与私营部门于2016年发起Jasper项目，采用DLT，目前Jasper项目已经完成了前四个阶段的试验进程，无必要情况不会发行CBDC。新加坡金融管理局联合多家公司于2016年11月发起Ubin项目，旨在寻求在分布式账本上推出新加坡法定数字货币，探索DLT在清算结算中的实际应用，进行银行间的法定数字货币支付清算方案的试验。日本央行2021年4月宣布启动CBDC概念验证工作。瑞士央行批发型CBDC项目已完成概念验证，开始研究跨境使用。欧洲央行2021年10月启动对数字欧元项目为期两年的研发工作。南非央行与私人部门合作开发了基于DLT和区块链技术的Khokha项目，以提高金融机构间的交易结算效率（见表1）。

表1 部分央行数字货币项目成熟度 资料来源：普华永道《2021年全球央行数字货币指数报告》，作者整理。

部分国家尚处于CBDC可行性研究阶段，未明确表态要发行CBDC。美联储于2022年1月发布首份数字美元白皮书，内容涵盖CBDC的经济背景、主要政策考虑因素、潜在利益和风险，旨在就CBDC的优势和风险等问题征求公众意见，展现客观中性立场，但并未对发行数字美元提出任何明确结论。2022年3月美国总统拜登签署了关于数字货币的行政令，预计会加速数字美元的推出，相关进展值得关注。英国于2021年4月由英格兰银行和英国财政部合作成立CBDC工作组，其关于CBDC的基本原则和核心特征与BIS保持一致，但尚未决定是否推出。丹麦央行认为发行CBDC的风险超过了对社会的潜在好处，目前没有发行数字现金的计划。

部分国家认为短期内暂无发行CBDC的必要或暂未表态。新西兰、特立尼达和多巴哥明确表示，目前讨论CBDC为时尚早，不会将研发CBDC作为优先事项。阿根廷、墨西哥等国认为，由于国内现有电子支付系统较为完善，缺乏发行CBDC的紧迫性。智利和牙买加都曾研发或计划研发CBDC，但此后未再公布细节。乌拉圭央行早在2017年就开展了电子比索（e-Peso）试点项目，试点于2018年4月结束，此后一直处于停滞状态。

国际间加速推进CBDC在跨境支付领域的合作

Jasper-Ubin项目。加拿大央行积极开展与新加坡金管局的合作，进行了Jasper-Ubin的探索，将各自区块链项目连接进行CBDC跨境支付试验。Jasper-Ubin项目完成后，加拿大央行看到了DLT用于跨境支付的潜力，希望在未来能够与各国央行、大型金融机构开展广泛合作，进一步挖掘DLT应用于跨境支付的价值及更大潜力。

Dunbar项目。在Jasper-Ubin项目的基础上，BIS创新中心牵头，新加坡金融管理局、澳大利亚央行、马来西亚央行、南非央行于2021年9月联合启动Dunbar项目，项目主要专注于CBDC在国际层面的设计，支持G20路线图，加强CBDC跨境支付，推动实现金融机构在CBDC共享平台上的直接支付交易。

Stella项目。欧洲央行与日本央行合作于2017年9月发起Stella项目，主要研究DLT在支付系统与证券结算系统等领域的适用性。至2021年2月已完成了DTL四阶段的研究，发表了四篇阶段性研究报告。

Aber项目。沙特央行和阿联酋央行于2019年1月推出Aber项目，旨在促进两国CBDC跨境结算。Aber项目试点范围已扩大至六家商业银行。目前，该项目已完成对CBDC跨境支付的技术验证，下一步将提高现有系统安全性。

Lion Rock-Inthanon项目。香港金融管理局与泰国央行于2019年5月联合推出Lion Rock-Inthanon项目，研究CBDC在跨境支付中的应用，该项目已于2019年11月完成。

Helvetia项目。瑞士央行与瑞士股票交易所、BIS创新中心合作开展了Helvetia项目，研究利用DLT将批发型CBDC用于数字资产交易和实时结算。该项目包括两个阶段，第一阶段验证了分布式批发型CBDC可以与中心化实时全额支付系统（RTGS）实现互操作，第二阶段侧重于就跨境支付进行概念验证，并将明确法律、治理、监管和政策等问题。

m-CBDC Bridge项目。2021年2月，中国人民银行数字货币研究所、香港金融管理局、泰国中央银行及阿拉伯联合酋长国中央银行宣布联合发起多边央行数字货币桥研究项目（m-CBDC Bridge）。该项目来自于中国香港与泰国合作的Lion Rock-Inthanon项目的第二阶段，核心是研究DLT技术，探索央行数字货币在跨境支付中的多种应用。

Jura项目。2021年6月，法国央行、瑞士央行宣布联合试行欧洲首个跨境央行数字货币支付服务Jura项目，BIS创新中心以及瑞士瑞银、瑞士信贷、法国外贸银行、瑞士证券交易所运营商、金融科技公司R3等私营机构参与其中。该项目重点探索批发市场而非日常零售交易，在DLT平台上实现CBDC跨境支付结算，以DvP机制将金融工具转换为欧元批发型CBDC，再通过PvP机制将欧元批发型CBDC转换为瑞士法郎批发型CBDC。

上述涉及CBDC的各个国际合作项目的侧重点各不相同，例如BIS注重治理、可获得性和监管规则，欧央行注重使用者隐私保护，美联储注重法律框架和市场准备。正如IMF在2022年2月发布的研究报告所认为的，当前各国正在试验新的数字货币形式，同时寻求保护其传统货币和金融体系的关键层面，目前尚无一种能够适用所有国家的CBDC模式，要使这些试验取得成功，政策制定者需要在开放性、技术和政策等层面作出权衡，同时还需要充分考虑金融稳定性和隐私保护等问题。应该说，尽管各国在CBDC发行和共享平台建设方面还有很长的路要走，但大趋势已不可逆转，并且正在驶入快车道。

CBDC竞争、合作中的难点及方向

由于在跨境结算成本、效率等方面表现出的巨大优势，CBDC将在跨境支付场景中发挥重要作用。在引入CBDC的跨境支付市场中，各货币的国际地位将重新洗牌，货币主权竞争重新被各界所关注，驱使多个国家积极引导数字货币行业规范创新，推动CBDC研发。未来，各国将面临CBDC竞争与合作并存的发展局面。

“创新—监管”互动和央行间的监管博弈是未来CBDC竞争、合作的主基调

技术创新是CBDC备受关注的重要因素。CBDC背后不断成熟的区块链、云计算、大数据等技术，不仅广泛应用于金融领域，在非金融领域也有广阔的应用空间。在CBDC竞争合作的大背景下，各国“创新—监管”互动将与央行间的监管博弈结合起来，同时，一国对CBDC的监管将受到多维度因素的影响。

各经济体监管博弈将直接影响本国对数字货币创新的监管态度。无论是跨境CBDC场景中各种跨币种CBDC合作项目，还是零售端CBDC相对封闭的场景，一国央行对CBDC的监管态度取决于（或影响）其他央行。以欧盟为例，其在2020年发布的《数字欧元》白皮书中强调，发行数字欧元的原因之一是担心非欧盟国家的CBDC会对欧盟地区产生溢出效应，影响欧盟货币政策传导。如果没有治理方面的全球标准和更大力度的国际协调，央行间的监管博弈可能会为了实现局部最优而对全局产生负面影响。掌握CBDC设计和使用的优先话语权，将有助于一国货币在国际竞争中争取优势地位。

央行与私营部门的“创新—监管”互动值得关注。大型科技公司拥有数量庞大的用户，一旦发行自己的数字货币，其数字货币可以借助网络优势快速、大规模地被用户接受使用。这会导致大型科技公司拥有过大的市场权力，重塑支付格局，影响货币体系的运行。如何处理“监管—创新”互动显得尤为重要。一方面，监管会限制创新；另一方面，监管也会提升数字货币相关产业的规范水平。由私人部门提供数字货币创新和产品多元化，由公共部门确保数字货币的稳定性和效率，可能成为CBDC发展的重要策略。

CBDC合作的成本需要考虑。多边央行数字货币（mCBDCs）是跨境CBDC研究的重要方向。但央行合作会因其不同的目标、法律框架、金融结构、银行规模等因素而产生不容忽视的合作成本，且该成本会随着参与央行数量的增加而增加。选择多少央行参与合作更经济，是未来值得关注和探讨的问题。

隐私保护的不同标准将成为未来CBDC合作的重要问题

因为文化和法律体系的不同，发行CBDC将给隐私保护带来巨大冲击。一方面，对隐私的关注在世界不同地区的重要性不同。在存在认知差异的情况下，执行全球标准的难度很大。零售场景CBDC匿名性的执行标准深受当地文化传统的影响，不同隐私保护标准的CBDC将不利于海外场景的推广和使用。另一方面，CBDC应用于跨境场景的基础是建立公认的监管准则，如何协调对支付可追溯性有更严格要求的国家和地区与允许更高隐私标准的国家和地区进行跨货币交易，将是未来CBDC合作的难点。如果在每一层区块链上都施加不同标准的监管，并不会从本质上改变现有的跨境支付体系，无法实现效率的大幅提升。

安全性和可用性标准将是CBDC竞争、合作的重要议题

发生在私人加密货币资产的网络攻击的例子比比皆是，尤其在科技迈入“量子计算”的时代，零售型和批发型CBDC都需要保持灵活性，以应对不断变化的安全威胁。

零售型CBDC作为一国的金融基础设施，一旦遇到技术故障或网络攻击，将导致全国性系统风险，所以其安全性将是各央行重点关注的问题。一方面，各央行普遍认为零售型CBDC要纳入私营部门，但完全由私营部门管理的个人账户可能会因为网络安全方面的弱点使支付体系面临威胁。另一方面，零售型CBDC系统将成为不法分子攻击的目标。这类攻击将导致支付数据暴露和国家财富损失的风险。如何设计CBDC使其具有适应性，并能够快速更新，以应对技术变化和新出现的安全威胁，将成为各国央行参与CBDC竞争时着重解决的重要问题。

批发型CBDC基于区块链技术，去中心化的分布从概率上降低了因为单个节点受损导致全系统崩溃的概率，但在跨境场景中，各节点布置在不同的国家和地区，面对的外部网络环境各不相同。一旦某个安全性相对薄弱的节点被攻破，区块链账本共享的特点将使整个交易网络的信息数据面临泄露风险，会对整个交易系统带来负面影响。

结论与建议

世界各国都更加积极主动地维护国家金融安全，谋求自身CBDC的国际使用，促进国际货币体系的多元化发展。许多国家在CBDC研发阶段积极寻求合作，包括技术层面、监管层面和标准制定层面，旨在实现自身CBDC的合法性和操作互连性。未来，CBDC将处于竞争与合作相伴的发展趋势中。各央行将在与私营部门“创新—监管”互动和央行间的监管博弈、隐私保护、安全性和可用性标准等方面展开竞争与合作。

我国数字人民币自2014年启动研究以来发展迅速，已经取得了丰硕成果，理论研究和开发经验在国际上均具有先发优势。未来，我国应准确研判并顺应CBDC竞争、合作趋势，从以下几个方面加大国际交流合作。

持续、稳慎推进零售场景的试点工作，坚持做好境内零售场景搭建和法律法规建设。数字人民币应利用好领先优势，尽快确立零售型CBDC的技术标准和监管框架，并在世界范围内推广，在零售型CBDC上确立话语权。做好监管设计工作，使数字人民币在保障消费者隐私和提供必要透明度以遏制犯罪活动之间取得平衡。数字人民币的监管框架会成为其他国家或地区发行零售型CBDC的重要参考，对其他CBDC监管起到示范和借鉴作用。

积极宣传并融入当地监管，丰富数字人民币海外使用场景。零售型CBDC使用场景和用户数是其影响力的重要指标。为了增加数字人民币在海外的使用，助力人民币国际化，我国应根据不同国家和地区的文化背景进行有针对性的宣传，尤其是在隐私保护等方面，增加海外消费者对数字人民币的接受程度，提高对数字人民币的使用黏性。同时，积极与当地监管部门沟通，融入当地监管框架，增加数字人民币海外使用场景和海外使用份额。

持续推进“多国央行数字货币桥”项目，探索监管科技在CBDC跨境场景中的应用。智能合约是数字货币的一大特色，也是数字人民币预留的功能。利用智能合约进行监管一直都是监管科技的重要探索路径。在跨境支付领域，各国法律体系、监管制度、地域文化不尽相同，“一刀切”地实现跨境支付全球化的统一标准任重道远。以智能合约为突破口的监管科技可以协调监管和提高效率。我国可以在“多国央行数字货币桥”项目中，与合作国家和地区就智能合约等监管科技展开研究，适时推动项目试点、落地，增加数字人民币在国际支付领域的份额，提高人民币的国际地位。

作者单位：中国银行研究院，中国人民大学财政金融学院，中国银行研究院，其中钟红系中国银行研究院副院长

文章刊发于《银行家》杂志2022年第5期「宏观经济」栏目